Czy procedury urzędowe muszą być tak długotrwałe i uciążliwe dla interesantów? – na przykładzie gminy Dopiewo

Do podjęcia tematu skłonił mnie incydent, jaki miał miejsce na ostatniej sesji Rady Gminy Dopiewo 25 kwietnia br. Pisałam o tym tutaj - link. Im dłużej analizuję przypadek, tym bardziej dochodzę do przekonania, że podejście samorządowców, zarówno włodarzy, jak i szeregowych pracowników, do spraw mieszkańców, w wielu przypadkach, jest wręcz skandaliczne. Mieszkaniec Gminy, który na ostatniej Sesji usiłował przedstawić swój problem, nie dość, że nie uzyskał zrozumienia, to próbowano go straszyć konsekwencjami. Jak widać, wielu samorządowców w dalszym ciągu nie rozumie, że to oni mają służyć mieszkańcom, a nie odwrotnie. Tym bardziej, iż są opłacani z pieniędzy publicznych, na które składają się podatki i opłaty ponoszone przez wszystkich obywateli. Tak więc, to mieszkańcy finansują władze samorządowe wszystkich szczebli oraz pracowników UG. W związku z tym służenie obywatelom jest obowiązkiem, a nie łaską ze strony władz. Jak się okazuje, ta prosta prawda jest bardzo szybko usuwana ze świadomości, i to na wszystkich szczeblach. Arogancja władzy i przekonanie o własnej nieomylności i bezkarności, często dotyczy nawet urzędników najniższego szczebla.

Na początek trochę informacji ogólnych. Podstawową ustawą, którą zobowiązane są kierować się urzędy publiczne, jest kodeks postępowania administracyjnego. Jest to prawodawstwo oparte na wzorach austriackich z XIX wieku. Tak więc, ma dość długą historię i nie można porównywać go z ustawami pisanymi na kolanie w ostatnich miesiącach.

Jedno z podstawowych uregulowań, dotyczy terminów załatwiania spraw. Art. 12 § 1 kpa stanowi, iż „organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia”.

Jednymi z najczęściej wydawanych dokumentów w urzędzie gminy jest zaświadczenie. Art. 12 § 2 stanowi, iż „sprawy, które wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie”. Taka sytuacja występuje np. w przypadku wydawania zaświadczeń, dotyczących adresu nieruchomości lub przeznaczenia w planie zagospodarowania. Obecnie, urzędnik dysponując dostępem do elektronicznych baz danych, może takie informacje ustalić od ręki. Od ręki również może przygotować i wydrukować zaświadczenie.  Zgodnie z art. 217 § 3 kpa, „Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni”. Jak pokazuje życie, część urzędników zna tylko drugą część przepisu – „w terminie siedmiu dni”. Zmuszają oni interesantów do dwukrotnego odwiedzenia urzędu, zupełnie niepotrzebnie.

Znam nie tylko z opowiadań, ale i z autopsji przypadki, gdy interesant pojawiał się po wyznaczonych 7 dniach - wówczas zaczynało się nerwowe szukanie, złożonego przez niego wniosku – oczywiście zaświadczenie nie było jeszcze przygotowane. Uważam takie podejście przeciwników do swoich obowiązków za skandaliczne.

Na przeszkodzie w niezwłocznym wydawaniu takich dokumentów, często stoi nadmiernie rozbudowane ego osób kierujących urzędem. W wielu urzędach gminnych prawo do podpisywania wszelkich, nawet najprostszych dokumentów, wójt pozostawia sobie i najbliższym zastępcom. Jest to z jednej strony uciążliwe – są sytuacje, kiedy w urzędzie nie ma żadnej osoby upoważnionej do podpisania dokumentów. Z drugiej strony podważa to kompetencje i profesjonalizm urzędnika w oczach interesanta. Sprawia bowiem wrażenie, że dokument podpisany przez urzędnika jest mniej wiarygodny. A przecież wiadomo, że podpis wójta lub zastępcy wcale nie daje gwarancji, że zaświadczenie jest prawidłowe i nie zawiera błędów. W razie pomyłki wina spada i tak na urzędnika a nie osobę, która dokument podpisała.

Z bardziej skomplikowaną sytuacją mamy do czynienia w przypadku rozbudowanych dokumentów, wymagających złożonych procedur, jak decyzje administracyjne. Tu podstawowy termin załatwienia sprawy, wynosi miesiąc od daty złożenia wniosku. Jednak w wielu postępowaniach dotrzymanie tego terminu nie jest możliwe – dotyczy to m.in. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kpa dopuszcza przedłużenie terminu, ale równocześnie obliguje urząd do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Niestety, przepis ten jest bardzo często nadużywany. Tu akurat posłużę się przykładem z innej gminy. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy do wniosku należy dołączyć, wymaganą przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, listę załączników. Niejednokrotnie zdarza się, że niektórych dokumentów brak. W takiej sytuacji urzędnik powinien niezwłocznie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów. Powiadomienie w formie telefonicznej nie jest zalecane, ponieważ interesanci nie zawsze są w porządku i czasem potrafią zaprzeczyć, iż zostali wezwani do uzupełnienia wniosku. W omawianym przeze urzędzie, przyjęto taktykę, polegającą na maksymalnym przeczołganiu interesanta. Urzędnik odczekiwał 4 tygodnie i po tym terminie, wysyłał wezwanie do uzupełnienia wniosku. Zdarzało się, że taką procedurę stosowano nawet dwukrotnie w tej samej sprawie. W moim przekonaniu, była to patologia w czystej postaci. Co ciekawe tacy urzędnicy często cieszyli się pełnym zaufaniem przełożonych.

Na jednej z Komisji RG Dopiewo w ub. roku pracownicy UG twierdzili, że terminy wyznaczone przez kpa mają charakter instrukcyjny. Próbowali w ten sposób usprawiedliwić nie wysłanie w wyznaczonym terminie, odwołania od decyzji wójta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Owszem mają charakter instrukcyjny, ale wyłącznie w przypadkach skomplikowanych, wymagających uzyskania dodatkowych wyjaśnień, opinii i uzgodnień, przesłuchania świadków, przeprowadzenia rozprawy itp. Jednak w wielu sprawach przedłużanie terminu jest zwyczajnym nadużyciem i powinno pociągać stosowne konsekwencje.

Przykładów zupełnie niepotrzebnego przedłużania spraw jest wiele. Z terenu naszej Gminy posłużę się trzema przykładami.

Na początek temat zamiany nieruchomości w Skórzewie, przedstawiony przez jednego z mieszkańców na ostatniej sesji RG Dopiewo. Taka zamiana, jeżeli obie strony są zgodne, a przemawia za tym interes publiczny i prywatny, nie jest sprawą skomplikowaną. W omawianym przypadku na przeszkodzie stoi jednie fakt, że działka gminna, podlegająca zamianie, została uchwałą Rady Gminy zaliczona do kategorii dróg publicznych. Przed zamianą, należy więc podjąć uchwałę o pozbawieniu jej tej funkcji. Potrzeba na to maksymalnie jednego roku – np. uchwała podjęta między styczniem a wrześniem 2016 r., wejdzie w życie 1 stycznia 2017 r.

Nie znam szczegółów sprawy, więc nie będę wyciągać zbyt daleko idących wniosków, aby nie usłyszeć od urzędników (jak to miało miejsce na Sesji), że wyciągną wobec mnie stosowne konsekwencje. Wydaje mi się jednak, że co najmniej 6 lat to zbyt długi okres na załatwienie takiej sprawy. Tym bardziej, że powstałe zaniedbanie wywołało określone konsekwencje. Przez fakt, iż część ulicy jest w dalszym ciągu własnością prywatną, Gmina budując drogę, pominęła odcinek prowadzący do budynku wnioskodawcy. W dalszym ciągu musi dojeżdżać do domu nieutwardzoną drogą gruntową.

Drugi przypadek z Dopiewa, dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie samowoli budowlanej. Na nieruchomości, stanowiącej współwłasność, jeden z właścicieli postawił budynek gospodarczy bez stosownych zezwoleń, do tego z naruszeniem przepisów budowlanych. Druga strona, nie godząc się na takie rozwiązanie, złożyła wniosek do PINB o wydanie nakazu rozbiórki. Aby w/w organ taki nakaz mógł wydać, Wójt Gminy musi wydać decyzję o warunkach zabudowy. Wnioski o w/w decyzje złożyły obie strony sporu (jedna w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, druga nakazu rozbiórki), zgodnie z którymi wydano 2 decyzje o warunkach zabudowy. Co ciekawe, mimo iż we wniosku wyraźnie zaznaczono, że budynek już istnieje (sugerując samowolę), co potwierdziła również dokumentacja fotograficzna, w decyzji nie wspomniano ani słowem o stanie faktycznym. Z treści decyzji wynikało jednoznacznie, że budynek dopiero powstanie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie wydaje mi się, aby było to tylko niedopatrzenie ze strony urbanistki Magdaleny Kalinowskiej i pracownika UG Dopiewo Iwony Ceglarz, prowadzącej postępowanie.

Strona niezadowolona z wydanej decyzji złożyła odwołanie do SKO w Poznaniu. Odwołanie to dotyczyło tylko jednej decyzji. Aby uchylenie warunków zabudowy było skuteczne, odwołanie powinno dotyczyć obu wydanych decyzji administracyjnych – różniły się one tylko nazwiskiem wnioskodawców. Z informacji uzyskanych od jednej ze stron wynika, iż w UG Dopiewo poinformowano ich, że wystarczy uchylić jedną decyzję, a druga automatycznie straci ważność. Jest to oczywista bzdura, o której jednak interesant nie musi wiedzieć.

Nawet, jeżeli sytuacja taka nie miała miejsca, to urzędnik prowadzący postępowanie ma obowiązek poinformować stronę, że odwołanie należało złożyć do obu decyzji. Wynika, to wprost z art. 9 kpa, który stanowi, iż „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”. Tak więc, jakby nie patrzeć na sprawę, pracownicy UG Dopiewo, popełnili w w/w sprawie kilka poważnych uchybień. Dodam, że w tym przypadku sprawa toczy się co najmniej 4 lata, i jak na razie nic nie wskazuje, aby miała się szybko zakończyć.

Trzeci temat dotyczy Skórzewa i jest najbardziej bulwersujący, ponieważ widać tu wyjątkowe nasilenie złej woli nie tylko organów publicznych, ale i stron postępowania oraz prawników reprezentujących stronę pokrzywdzoną. W tym wypadku również chodzi o rozwiązanie problemu samowoli budowlanej oraz umożliwienie zainteresowanym rozpoczęcia działalności gospodarczej.

W 2008 r. i 2009 r. inwestorzy zakupili dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości. Okazało się, że na jednej z nich zlokalizowany jest budynek bez pozwolenia. Działając jednak w dobrej wierze, zgłosili samowolę do PINB. Organ wstępnie zaakceptował wniosek, naliczając opłatę legalizacyjną w wysokości 25 tys. złotych, którą wnioskodawcy niezwłocznie wpłacili. A mimo to, do dziś nie mogą rozpocząć działalności, ponieważ zarówno organy, jak i osoby prywatne nie dopuszczają do wydania ostatecznych decyzji.

Z 5 lub 6 wydanych decyzji administracyjnych, tylko 1 uzyskała klauzulę ostateczności i to paradoksalnie, dzięki oprotestowaniu jej przez strony postępowania, przeciwne legalizacji samowoli budowlanej.

Część winy ponoszą organy gminy Dopiewo. Wójt Gminy wydawał np. decyzję w sprawie budowli, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a tym samym nie jest wymagane uzyskanie warunków zabudowy. SKO w Poznaniu zamiast umorzyć w tym przypadku postępowanie jako bezprzedmiotowe, uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dla w/w terenu opracowywany jest plan zagospodarowania. Poinformowano wnioskodawców, że uchwalenie planu spowoduje, konieczność wyburzenia części nieruchomości, ponieważ powierzchnia zabudowy istniejących obiektów przekroczy dopuszczalną wartość określoną w Studium. Wynika z tego - aby plan dostosować do istniejącej zabudowy i uniknąć konieczności wyburzenia obiektu, niezbędna jest zmiana Studium (w oparciu o które zostanie uchwalony plan). Pisałam o tym tutaj - link, nie znając jednak wówczas wszystkich szczegółów. Notabene, uchwalone w lutym, Studium Gminy przewiduje dotychczasową maksymalną powierzchnię zabudowy do 40% powierzchni działki, mimo iż przedstawiciele UG deklarowali, że zwiększą tą wartość. Nie jest prawdą, że uchwalenie planu spowoduje konieczność wyburzenia budynku, ponieważ nieruchomość składa się z dwóch odrębnych działek, które w przypadku zabudowy można rozpatrywać odrębnie. Powierzchnia istniejącej zabudowy na działce, na której zlokalizowana jest samowola, to ok. 35% ogólnej powierzchni. Jest to informacja przede wszystkim dla pracowników UG. Może to świadczyć o niekompetencji lub złej woli urzędników.

Za przedłużanie postępowania w w/w sprawie, winę ponosi m.in. SKO w Poznaniu, które w ostatnich latach pod byle pretekstem, uchyla decyzje organów gminnych i przekazuje do ponownego rozpatrzenia. Czasem uzasadnienia są tak zawiłe, że trudno zrozumieć, co było powodem uchylenia decyzji. Być może SKO zabezpiecza się w ten sposób przed naliczaniem kosztów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma to miejsce w przypadku, gdy SKO podtrzyma decyzję organu I instancji, a NSA ją uchyli.

To samo miało miejsce w przypadku nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydawał postanowienia zgodne z oczekiwaniem wnioskodawców – obiekt nie narusza przepisów prawa budowlanego. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia PINB uchylał - przekazując do ponownego rozpatrzenia.

Uważam, że największą jednak odpowiedzialność ponosi biuro prawne, powołane przez wnioskodawców do prowadzenia ich spraw. Jak się wydaje, biuro to nie było zainteresowane szybkim zakończeniem spraw, ponieważ im dłużej toczyło się postępowanie, tym więcej mogło na tym zarobić. Prawnicy nie odwoływali się od niekorzystnych dla wnioskodawców rozstrzygnięć, godząc się na ich ponowne rozpatrywanie przez organy niższej instancji – zazwyczaj dotyczyło to decyzji i postanowień SKO oraz WINB. Z informacji, przekazanych przez inwestora wynika, że obsługa prawna w ciągu ostatnich kilku lat kosztowała go ok. 100 tys. złotych.

Winę za przedłużanie postępowania, ponoszą jednak przede wszystkim właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy dla zasady odwołują się od wszystkich decyzji i postanowień. Rzekomo powodem ma być zagrożenie spowodowane planowaną przez inwestora działalnością gospodarczą. Jest to jednak bardzo słaby argument, ponieważ w sąsiedztwie funkcjonują wielokrotnie większe zakłady przemysłowe, generujące znacznie większe uciążliwości, chociażby z powodu ruchu samochodów ciężarowych.

Wydaje mi się, że cała ta sprawa wynika wyłącznie z czystej złośliwości niektórych mieszkańców oraz obojętności organów publicznych, których pracownicy najwyraźniej pomylili się z powołaniem.

Zastanawiam się, ile na terenie gminy Dopiewo może być podobnych spraw, ciągnących się latami i nie rokujących zakończenia. Parafrazując powiedzenie ze słynnego serialu, chodzi o to, aby petent, składając wniosek, miał szansę dożyć rozstrzygnięcia. W części omówionych przeze mnie spraw osoby zainteresowane są już w dość zaawansowanym wieku i szansa, że doczekają zakończenia sprawy, z każdym dniem maleje.

Obserwatorka I (Pierwsza)