Odszkodowania za drogi (1) - ustawodawstwo niekorzystne dla gmin

Tematem, który w ostatnich latach budzi coraz więcej emocji, głównie po stronie władz gmin, są wypłacane odszkodowania za drogi przejęte od właścicieli prywatnych. W niektórych gminach problem jest na tyle poważny, że może zaważyć na ich dalszym rozwoju.Przyczyną tego stanu rzeczy jest art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stanowi on, że działki wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie krajowe, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W moim przekonaniu przepis ten miał ułatwić przejmowanie gruntów pod drogi – samorządy lub Skarb Państwa mogły nimi swobodnie dysponować przy prowadzeniu inwestycji drogowych.

Po czasie okazało się jednak, że przepis ten może stanowić poważną pułapkę finansową dla samorządów. Art. 98 ust. 3 w/w ustawy stanowi bowiem, że za działki gruntu przeznaczone pod drogi i przejęte od właścicieli należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Co gorsze, roszczenie odszkodowawcze nie ulega przedawnieniu.

Przez długi czas wiele gmin przejmowało drogi na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczeni właściciele początkowo nie domagali się odszkodowania za drogi. Najczęściej po podziale nieruchomości sprzedawali działki budowlane, uzyskując przy tym duże dochody. W wielu jednak przypadkach po wyczerpaniu środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości zaczęli szukać dodatkowego źródła dochodu i znaleźli – odszkodowanie za drogi. Często gminy, chcąc się dodatkowo zabezpieczyć przed ewentualnymi roszczeniami podpisywały z właścicielami porozumienia, w których deklarowali oni, że nie będą domagać się odszkodowania. Stosowano również akty notarialne, w których właściciel przekazywał grunt pod drogę w formie darowizny. Wszystkie te zabezpieczenia okazały się nieskuteczne, sądy unieważniały porozumienia nakazując wypłaty odszkodowań poprzednim właścicielom.

Jak więc praktyka pokazała, stosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winno być bardzo ostrożne. Tam, gdzie nie jest to konieczne, należy bezwzględnie odstąpić od tego przepisu. W niektórych przypadkach nie zastosowanie w/w artykułu również jest nieskuteczne.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 września 2010 r. uchylono decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości organu I instancji ze względu na brak powołania na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nastąpił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wydzielone działki przeznaczone były pod drogi publiczne. Sąd stwierdził, że pominięcie tego artykułu nie zwalnia gminy od wypłaty odszkodowania, ponieważ plan miejscowy przewiduje przeznaczenie działek pod drogi publiczne.

Tak więc wniosek jest jeden – gmina już na etapie opracowywania planu miejscowego musi uwzględniać możliwość wypłaty odszkodowań za przejęte drogi. W stosowanym nazewnictwie należy unikać określeń, droga gminna, droga publiczna. Również przy poszerzaniu istniejących dróg publicznych należy unikać określenia „poszerzenie drogi publicznej”. Zamiast tego można stosować określenia takie jak ciąg pieszy, pas infrastruktury technicznej, miejsca postojowe itp. Nie wiem na ile to będzie skuteczne, uważam jednak że należy szukać rozwiązań pozwalających na uniknięcie wypłaty odszkodowań. W przypadku starcia z machiną wymiaru sprawiedliwości, gmina zazwyczaj jest na straconej pozycji – często wystarczy jedno słowo za dużo, aby sprawa była przegrana.

Należy zauważyć, że wypłata odszkodowania to tylko część kosztów ponoszonych przez samorządy przy przejmowaniu dróg. Równie istotne są nakłady, jakie trzeba ponieść na zbudowanie drogi, czy chociażby umożliwienie przejazdu.

Zazwyczaj nowo wydzielone drogi są nimi tylko z nazwy. Przeważnie jest to kawałek pola dostępny tylko dla ciągników. W przypadku przejęcia drogi, właściciele działek powstałych wzdłuż niej domagają się od samorządu, i to słusznie, umożliwienia dojazdu do swoich nieruchomości. Gmina zmuszona jest w takiej sytuacji do utwardzenia nawierzchni. Są też sytuacje, że nowo wydzieloną drogę od drogi publicznej oddziela rów przydrożny lub melioracyjny. Wówczas konieczne jest utworzenie przepustu umożliwiającego dostęp.

Kolejnym niebezpieczeństwem są urządzenia infrastruktury technicznej, takie jak: słupy energetyczne, hydranty i inne obiekty, które w wyniku podziału znajdą się w pasie drogowym. Ich usytuowanie w wielu wypadkach utrudnia lub uniemożliwia komunikację. W przypadku przejęcia drogi przez gminę, koszty ich usunięcia lub przestawienia spadają na samorząd.

Jak więc wynika z przedstawionych wyżej przesłanek, przejmowanie dróg przez samorządy na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być poważnym obciążeniem dla budżetów. Niektórzy złośliwie twierdzą, że gmina przejmując drogi, zwiększa swój majątek. Nic bardziej mylnego – majątek ten generuje wyłącznie koszty, nie przynosząc dochodu.

Dotarły do mnie opinie, i to od pracowników samorządowych, że przejmowanie dróg z art. 98 jest korzystne, ponieważ odszkodowanie można zrekompensować opłatą adiacencką. Tu również się z tą opinią nie zgadzam, ponieważ przejęcie drogi z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmniejsza szanse negocjacyjne gminy. W przypadku, gdy gmina przejmuje drogę dobrowolnie, można wynegocjować, że kwoty – z opłaty adiacenckiej i odszkodowania za drogę – wyzerują się. Przy zastosowaniu art. 98 taka możliwość istnieje tylko wtedy, gdy właściciel będzie skłonny do ustępstw. Ponadto należy zauważyć, że opłatę adiacencką można naliczyć w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, natomiast roszczenie odszkodowawcze za drogę nie ulega przedawnieniu. Jeżeli osoba występująca o odszkodowanie za drogę będzie wystarczająco sprytna, może uniknąć opłaty adiacenckiej i równocześnie otrzymać odszkodowanie. Ponadto próby rekompensowania odszkodowania opłatą adiacencką i tak generują koszty po stronie gminy – wykonanie operatów szacunkowych, zwiększony nakład pracy.

Podsumowując należy stwierdzić, że stosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno mieć miejsce tylko tam, gdzie tego nie można uniknąć. Daje to duże możliwości negocjacyjne w przypadku przejmowania działek pod drogi i naliczania opłaty adiacenckiej. Gmina może wówczas stawiać właścicielowi warunki takie jak np. konieczność utwardzenia drogi, usunięcie kolizji z urządzeniami infrastruktury technicznej.

Mój artykuł nie jest skierowany przeciwko właścicielom nieruchomości. Wiadomo jednak, że podział i sprzedaż nieruchomości, za wyjątkiem np. wydzielenia działek dla członków rodziny, jest bardzo dochodowy. Znam wiele przykładów, gdy właściciele gruntów prowadząc gospodarstwo rolne, żyli bardzo skromnie. Po sprzedaży nieruchomości z dnia na dzień stali się bardzo majętni – np. pracownik urzędu niejednokrotnie przez całe życie nie jest w stanie zarobić tego, co właściciel nieruchomości uzyskać może przy jej sprzedaży. Występując z dodatkowymi roszczeniami odszkodowawczymi działają na szkodę społeczności lokalnej. Gmina pieniądze na odszkodowania musi wygospodarować z budżetu – nie dostaje na to żadnych dotacji. Przeznaczając pieniądze na odszkodowania rezygnować musi z wielu inwestycji komunalnych, na które czekają, czasami wiele lat, inni mieszkańcy gminy.

Zagrożeń odszkodowawczych, które już zaistniały, prawdopodobnie uniknąć się już nie da. Należy jednak prowadzić takie działania, które pozwolą uniknąć roszczeń w przyszłości. Nie jesteśmy na tyle bogaci, aby dawać każdemu to, czego oczekuje.

Obserwatorka I  (Pierwsza)

Uzupełnienie

W uzupełnieniu informacji chcę przekazać, że istnieje możliwość zmniejszenia kosztów społecznych związanych z wypłatą odszkodowań. Wymaga to jednak pewnej determinacji i przyznania się do błędów organów samorządowych.

Dość często wydawane decyzje zatwierdzające podziały nieruchomości są wadliwe pod względem prawnym. Nieraz na podstawie decyzji powołującej się na art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielane są drogi wewnętrzne. Są również przypadki, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wydzielenie dróg wewnętrznych, natomiast w wyniku wydania decyzji powstają drogi publiczne. Jest to ewidentny błąd organu i taka decyzja powinna zostać uchylona, zmieniona lub unieważniona zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 154-156. Organ w takiej sytuacji winien wystąpić do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które może zmienić, uchylić lub stwierdzić nieważność decyzji. Zgodnie z art. 161 kpa właściwy minister lub wojewoda może stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli w inny sposób nie można zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej.

Istnieją więc narzędzia prawne pozwalające zmniejszyć wysokość wypłacanych odszkodowań za drogi. Wymaga to jednak dużego nakładu pracy – trzeba sprawdzić wszystkie decyzje podziałowe do 10 lat wstecz a następnie wystąpić z wnioskami do organu wyższego stopnia. Ponadto będzie to przyznanie się do popełnionych błędów, a jak wiadomo, nikt tego nie lubi. Jeżeli jednak popełnione błędy wywołują określone skutki społeczne, uważam, że należy takie kroki podjąć.

Ciąg dalszy w postach: link i link1

Obserwatorka I (Pierwsza)